“Hay que seguir mejorando en lo que no ha quedado bien resuelto por la Ley”

04 diciembre 2019

Se cumplen diez años de la reforma del Procedimiento Sancionador ¿Qué supuso este cambio para la Administración Local?

En particular, para los Ayuntamientos, la Ley 18/2009, supuso la necesidad de seguir avanzando por la misma senda ya iniciada en 2005, con la aprobación de la Ley 17/2005, por la que se implantó en España el permiso por puntos, que fue la que de verdad nos obligó a tomarnos en serio “eso de la tramitación de las multas” y nos puso los deberes, ya que, para poder comunicar la detracción de puntos a la Dirección General de Tráfico por la comisión de las infracciones que los llevaran aparejados, la sanción debía adquirir firmeza administrativa.  

Algunos Ayuntamientos “nos pusimos las pilas” y comenzamos a tramitar “en serio” los procedimientos sancionadores de tráfico. Se podía llegar hasta el final, pero el camino era largo y lento y, si el ciudadano utilizaba todas sus posibilidades de defensa, no sería posible alcanzar la firmeza de la sanción antes de un año desde la comisión de la infracción, si es que, finalmente, se conseguía, ya que muchos de los procedimientos e infracciones quedaban en el camino, caducando o prescribiendo antes de llegar a la firmeza.

Desde nuestra experiencia, podemos afirmar que la reforma operada por la Ley 18/2009, supuso un cambio sustancial en la tramitación del procedimiento sancionador en materia de tráfico, en relación con el procedimiento administrativo general que veníamos utilizando hasta entonces para la tramitación de las denuncias de tráfico.

Las modificaciones introducidas, vinieron muy bien a los gestores aunque, como es lógico, no recibieron el mismo grado de aceptación por todos los operadores jurídicos, ni por todos los sectores doctrinales. En algunos caló más la definición de la reforma como “la de la multa exprés”, y como un “nuevo invento de la administración para recaudar”, tal y como se había difundido por algunos medios de comunicación, que la de ser un instrumento al servicio de la “reducción de la siniestralidad”, como se había definido en la Exposición de Motivos. Pero la idea era buena y los resultados avalan esta afirmación. La constante y continua reducción de número de víctimas mortales y de los accidentes de tráfico en España es una realidad, y las cifras hablan por sí mismas.  

¿Se notó el cambio? ¿En qué?

Para las Unidades administrativas de tramitación, supuso un balón de oxígeno, ya que trajo consigo una importante reducción del número de escritos presentados por los ciudadanos y por las entidades que los representan (empresas “quitamultas”). Sólo en dos años, de 2009 a 2011, el número de escritos recibidos en la Unidad de Sanciones se redujo a la mitad. Los ciudadanos vieron enseguida las ventajas del nuevo procedimiento abreviado: cumplimiento rápido de la sanción aprovechando la reducción del 50% de su importe, sin tener que preocuparse por presentar escritos y esperar la respuesta de la administración, arriesgándose a perder dicho beneficio.

Por otra parte, la simplificación de trámites, al reducirse el número de actos de notificación por cada expediente, implicó la consiguiente reducción de costes de los envíos postales. Y la publicación electrónica en el TESTRA, supuso la liberación de la carga de acudir obligatoriamente a la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y a la exposición de los edictos en los Tablones de Anuncios de los Ayuntamientos, publicaciones en papel que resultaban inútiles para este fin ya que nadie las leía, además de ser anacrónicas y costosas para la administración.  

La reforma tuvo otra consecuencia importante de refuerzo de la autoridad los agentes de la policía local quienes, al notificar la denuncia al ciudadano, en el mismo momento de la comisión de la infracción, podían iniciar e, incluso, finalizar el expediente sancionador, por aplicación del artículo 81.5 de la Ley 18/2009.

El número de denuncias por infracciones de tráfico, viene descendiendo, desde la entrada en vigor de la reforma del procedimiento en 2010, de manera constante. Lo que nos lleva a concluir que se ha reducido también el número de infracciones. Podría decirse que existe más respeto por las normas de tráfico propias de la ciudad que hace diez años: menos estacionamientos en doble fila, y más cumplimiento de las normas de las zonas reguladas, de las reservas de espacios para personas con movilidad reducida, para la carga y descarga y de los accesos restringidos a determinadas zonas de la ciudad, del uso del casco y del cinturón de seguridad, entre otras. Sin caer en la autocomplacencia, puede decirse que el balance de la reforma es altamente favorable. Lo que no significa que no debamos seguir mejorando ni que la Ley no tenga defectos ni carencias, que las tiene, aunque no podamos entrar ahora a analizarlas. 

Si se produjera una nueva reforma ¿Qué debería cambiar?

En mi opinión, se debería seguir insistiendo en lo que no ha quedado bien resuelto por la Ley y que sigue siendo un problema para la gestión integral de las sanciones.

El primer lugar, el domicilio de la notificación: Sigue sin existir un domicilio cierto e inequívoco para las notificaciones de tráfico y el hecho de no comunicar el domicilio a los Registros DGT, no tiene ninguna consecuencia jurídica para el titular de la autorización administrativa para conducir o de circulación del vehículo, aunque sea una obligación legal.

Por otra parte, la Dirección Electrónica Vial (DEV), que podría haber sido ser la solución a los problemas del domicilio de los infractores, tampoco ha funcionado como se esperaba, pues sólo es obligatoria para las personas jurídicas y no así para las personas físicas y no hemos conseguido motivar ni convencer a los ciudadanos para que se apunten a ella.

Sería conveniente, configurar un verdadero sistema “especial” para las notificaciones de tráfico apostando decididamente por las notificaciones electrónicas en DEV o DEUH, utilizando y exigiendo la designación de una dirección de correo electrónico y/o de un número de teléfono móvil, sencillamente, porque todo el mundo lo tiene y lo utiliza para comunicarse. Porque hoy cualquier empresa nos lo pide y se utiliza por la administración sanitaria para las citas médicas por lo que resulta impensable que alguien que haya obtenido su permiso para conducir no tenga un móvil o no tenga acceso a un ordenador (y si así fuere, todas las normas tienen sus excepciones). Y efectuar las publicaciones en el Tablón Edictal Único (TEU) y por comparecencia en Sede Electrónica. Las notificaciones electrónicas, los avisos de notificación por SMS o por correo electrónico y las comparecencias en Sede electrónica son herramientas sencillas que permiten la comunicación directa e inmediata entre el interesado o su representante legal y la administración, sin más intermediarios (el cartero y sus dos intentos de notificación en domicilio, debería quedar ya para la historia del cine).

En segundo lugar, el deber de identificar al conductor: Teniendo en consideración que la mayoría de las infracciones se detectan por medios telemáticos o, en el caso de las ciudades, que la mayoría de las infracciones son estacionamientos indebidos y que en estos casos, el conductor no está presente en el momento de la denuncia, la necesidad de identificar al conductor responsable es un hecho, que tampoco ha quedado bien resuelto en la Ley 18/2009.

La reforma dio mucha importancia al deber de identificar al conductor y a la obligación del titular o del arrendatario a largo plazo del vehículo, de conocer en todo momento quién lo conduce, además de saber que contaba con autorización administrativa para conducir, pero lo cierto es que, por otra parte, pretendió liberarlo de la obligación de identificarse siempre, creando la figura  del conductor habitual, cuya designación es voluntaria y el conductor habitual también puede identificar a otro, por lo que tampoco esto soluciona el problema.

En definitiva, el titular se puede desvincular de la infracción cometida con el vehículo de su propiedad y son muchas las infracciones que quedan impunes ante la imposibilidad de encontrar al verdadero infractor. Ello, unido a que identificar a otro conductor responsable de la infracción no tiene coste alguno para el titular, es probablemente lo que explica que todos los escritos (alegaciones y recursos) se hayan reducido menos los de identificación de conductor, que se siguen incrementando.

Creo que se podrían poner límites a la identificación del conductor, de forma que identificar no salga gratis total y que no todos los esfuerzos tengan que ser para la Administración.

Quitarle peso a la obligación de identificar siempre al conductor y limitarla a los casos en los que la administración necesita conocerlo. En todo caso, cuando las infracciones conlleven retirada de puntos.

Desmotivar a los propietarios de los vehículos particulares para que, en vez de identificar a la persona responsable de la infracción, y que la administración los encuentre, colaboren con ella y sean ellos mismos quienes comuniquen al familiar o al amigo infractor al que le han prestado su vehículo, que ha sido denunciado. Y en los casos, en los que la identificación es innecesaria y supone un gasto y un esfuerzo inútil para la administración, podría incluso plantearse que la denuncia al conductor identificado, se viera privada de la posibilidad de beneficiarse del pago con reducción. 

Se debería, por otra parte conseguir la colaboración en la seguridad vial y en la movilidad de las empresas de alquiler de vehículos sin conductor e implicarlas también en la responsabilidad económica que supone el pago de las multas por las infracciones que se cometan con los vehículos de su propiedad y que son el objeto de su negocio (actualmente están excepcionadas de la responsabilidad subsidiaria del pago de las sanciones).

Se podría extender la responsabilidad de los titulares y arrendatarios a otras infracciones de movilidad y no sólo a los estacionamientos y peajes, como actualmente establece el artículo 82 g) del RDL6/2015, transcribiendo el 69.1 g) de la Ley 18/2009, distinguiendo claramente el concepto de responsabilidad del de autoría, ya que se trata de figuras jurídicas distintas.

Asimismo, se podría modificar la responsabilidad subsidiaria del titular y los arrendatarios a largo plazo en el pago de las sanciones con alguna excepción de responsabilidad solidaria, por ejemplo, cuando se trate de infractores residentes en el extranjero (art.91 de la Ley 18/2009 y 111 del RDL 6/2015).

Detrás de estas propuestas está toda la teoría de la distinción entre el concepto de autor y el de responsable, asignatura pendiente de nuestro ordenamiento jurídico, donde sigue faltando una teoría general y propia del derecho administrativo sancionador, que no se ha desarrollado y que sería muy necesaria para distinguirlo de aquello que no es: Derecho Penal).

En otro orden de cosas, también sería interesante que dejar claro que la prescripción de las infracciones, una vez iniciado el procedimiento sancionador, no se reanuda y que la infracción no puede prescribir antes de que finalice el plazo de un año de caducidad. La redacción actual y la interpretación que se está haciendo de la prescripción de infracciones en materia de tráfico conduce al absurdo de considerar prescrita una infracción mientras se está tramitando y resolviendo el procedimiento, porque aún no ha caducado.